12 - 09 - 2019

PAS: Industrie vreest uitstel, zelfs afstel projecten

Industrie vreest uitstel, zelfs afstel projecten

De Raad van State bepaalde onlangs dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet langer mag dienen als basis voor vergunningen voor stikstofemissies. Door de uitspraak ontstaat voor veel projecten die stikstofdepositie kunnen terugdringen een patstelling. Uiteindelijk komt ook de energietransitie in het gedrang.

Tekst: Henk Engelenburg

 

Sinds 2015 konden provincies op basis van het Programma Aanpak Stikstofdepositie (PAS) alvast vergunningen in het kader van de Wet Natuurbescherming verlenen voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken in nabijgelegen natuurgebieden. Dit was mogelijk vooruitlopend op toekomstige maatregelen die de extra deposities in dat gebied naar verwachting kunnen compenseren. Daarmee was het PAS een typisch Nederlandse oplossing om de economie volop te laten draaien en tegelijkertijd de natuur te beschermen. Maar de Raad van State heeft deze constructie eind mei van tafel geveegd omdat toestemming vooraf in strijd blijkt te zijn met Europese natuurbeschermingsregels. De hoogste bestuursrechter stelt dat er tevoren een garantie moet zijn dat compenserende maatregelen voldoende effect zullen hebben op nabijgelegen natuurgebieden.

Uitsluitend projecten waar al aan gewerkt wordt of die vanwege afgeronde beroepsprocedures onomkeerbaar zijn, of waarbij het PAS niet is gebruikt, kunnen nu nog doorgaan. Alle projecten waarbij de planning nog niet is afgerond en waarbij gebruik is gemaakt van het PAS moeten opnieuw doorgelicht worden. Dit gaat op voor vele tientallen lopende projecten in de landbouw, de woningbouw, de verkeersinfrastructuur en de industrie, de chemische industrie niet uitgezonderd.

 

Grote verrassing

Het PAS moest de 160 Natura 2000-natuurgebieden beschermen tegen stikstofhoudende stoffen afkomstig van boerderijen, fabrieken, verkeer en scheepvaart, en dergelijke. De al decennia toenemende hoeveelheden stikstof slaan neer op de bodem, vervuilen het grondwater en verzuren de natuur, wat schadelijk is voor de biodiversiteit. Al in driekwart van de 160 Natura 2000-gebieden is de depositie te hoog.

Het PAS kwam eind 2015 tot stand na jarenlang gepolder van politiek Den Haag om de toename aan stikstof te stoppen én ruimte te houden voor nieuwe projecten die tot meer stikstofdepositie leiden. De oplossing: via het PAS was vergunning mogelijk voor nieuwe activiteiten waarbij stikstof vrijkomt in de buurt van natuurgebieden, op voorwaarde dat de vergunningaanvrager maatregelen aankondigt die de uitstoot van stikstof compenseren. Zo dacht de politiek twee vliegen in één klap te vangen met een typisch Nederlandse constructie: op papier zou iets worden gedaan aan de stikstofuitstoot en intussen konden nieuwe projecten gewoon doorgaan.

Dat de Raad van State de constructie van tafel veegt lijkt de grote verrassing van deze zomer, maar de afdeling bestuursrechtspraak van het rechtscollege stelde al in mei 2017 vragen aan het Europese Hof van Justitie in Luxemburg over het PAS. De afdeling betwijfelde of het programma wel in lijn is met de Europese Habitatrichtlijn. Die twijfel bleek gerechtvaardigd. Het Europese Hof oordeelde eind 2018 dat overheden geen nieuwe activiteiten mogen toestaan op grond van tevoren berekende compensaties van stikstofdeposities, dus zonder zeker te weten of die maatregelen daadwerkelijk effect zullen hebben. Compensaties van stikstofdeposities moeten vooraf, vóór het verlenen van vergunningen, vaststaan. Omdat de opzet van het PAS niet aan deze voorwaarde voldoet, mag het niet langer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor nieuwe activiteiten.

 

Hoofdpijndossier

De Raad van State heeft dit oordeel overgenomen. Sindsdien lopen veel projecten in de landbouw, de woningbouw, de verkeersinfrastructuur en de industrie vertraging op, of dreigen ze te sneuvelen wegens onvoldoende garanties dat stikstofneerslag wordt gecompenseerd.

De uitspraak is nu een hoofdpijndossier voor het kabinet. Een crisisteam met ambtenaren van vier ministeries komt sinds het Kamerdebat wekelijks bijeen om de situatie te bespreken en contact te onderhouden met provincies en gemeenten.

Zoals de politiek jarenlang verdeeld was over de totstandkoming van het PAS, is de coalitie nu verdeeld over een oplossing om uit de impasse te geraken, zo bleek eind juni tijdens een Kamerdebat vlak voor het zomerreces. D66 en ChristenUnie verlangden forse vermindering van de stikstofuitstoot ook via 'onorthodoxe maatregelen'. De linkse oppositiepartijen spoorden het kabinet aan tot 'fundamentele keuzes'. De VVD wil voorkomen dat Nederland ‘op slot gaat’ door de aan natuurgebieden toegekende beschermde status kritisch tegen het licht te houden. Het CDA, als vanouds hoeder van de landbouw, wil een staatscommissie die een list verzint. Carola Schouten, CDA-minister van Landbouw én Natuur, heeft vervolgens de adviescommissie ‘Stikstofproblematiek’ ingesteld. Deze commissie moet nog deze zomer aanbevelingen doen voor een nieuwe stikstofaanpak.


‘Het moge duidelijk zijn dat we niet erg blij zijn met de hele situatie’

Chemiecomplex Chemelot in Geleen verwacht dat de ontwikkeling van een aantal projecten op de site door de uitspraak van de Raad van State tegen bottlenecks zal aan lopen. Projecten lopen vertragingen op en de kosten stijgen.

“We zijn nog altijd met uitbreidingen bezig waarvoor vergunningen moeten worden ingediend”, zegt Chemelot-directeur Robert Claasen. Hij verwacht binnen enkele weken een duidelijk beeld te hebben van de gevolgen voor de site en voor de individuele bedrijven, die immers gebruikmaken van de koepelvergunning. Claasen: “Intussen volgen we het nieuws en wachten we af wat er gaat gebeuren. De bal ligt nu bij de overheid. Maar het moge duidelijk zijn dat we niet erg blij zijn met de hele situatie.”

 

‘Door postzegelbenadering geen oog voor mondiale situatie’

Bij Groningen Seaports, dat de haven van Delfzijl en de Eemshaven met de aangrenzende industriegebieden beheert, bestaat onvrede over de “postzegelbenadering” van de Raad van State, aldus CEO Cas König. “Het probleem is dat de compensatie van toenemende stikstofdeposities van toepassing moet zijn op een naburig natuurgebied. Het gaat bij ons echter om meerdere projecten die stikstofemissies in heel Europa of zelfs mondiaal kunnen reduceren. Het kan toch niet zo zijn dat dergelijke initiatieven stranden op stikstofdepositie in een natuurgebied hier om de hoek. Ik noem dat een postzegelbenadering, waarbij de mondiale situatie uit het oog wordt verloren.”
König illustreert zijn mening met de plannen voor een staalfabriek die schroot tot draadstaal gaat verwerken. Een taskforce in Groningen, waarin naast Groningen Seaports ook bedrijven, overheden en milieuorganisaties zijn vertegenwoordigd, is hiermee druk doende. Hij stelt dat de nieuwe fabriek “door zijn hypermoderne kenmerken” zal leiden tot een verbeterde emissie van stikstof per ton staal en daarmee NOX-uitstoot elders in Nederland en Europa vermindert.
König:“Het vervelendste is dat we nu midden in de energietransitie zitten. Het gaat daarbij om complexe processen en forse investeringen. Het helpt niet om dat on hold te zetten. De uitspraak van de Raad van State zal juridisch juist zijn, maar de impact op de energietransitie is uiteindelijk negatief.”

Hij benadrukt overigens dat Groningen Seaports ten opzichte van andere industriegebieden nog relatief veel ontwikkelingsruimte heeft, dankzij de tamelijk grote afstand van dit industriegebied tot stikstofgevoelige natuur. Ook hebben bedrijven binnen Groningen Seaports in het recente verleden maatregelen getroffen om stikstofemissies te reduceren of te voorkomen, zoals het in gebruik nemen van stoomleidingen en stikstofleidingen. Die maatregelen kunnen als saldering worden ingezet om alsnog vergunningen te verkrijgen voor nieuwe uitbreidingen. König: “Als die bedrijven tenminste bereid zijn om die marge met elkaar te delen. Dat is nog een hele uitdaging.”

 

‘Forse vertragingen kunnen ten koste gaan van de investeringsbereidheid’

Havenbedrijf Rotterdam vreest dat lopende en toekomstige projecten in het havengebied, ook die vanuit milieuoogpunt of in het kader van het klimaat gewenst zijn, in het gedrang kunnen komen. Genoemd worden onder meer de aanleg van een warmtenet en de bouw van een nieuwe fabriek die plastic afval omzet in grondstoffen voor de chemische industrie (waste to chemical). Zelfs ‘Porthos’, het plan voor de afvang, het transport en de opslag van CO2 in lege gasvelden op zee, en dus ver van beschermde natuurgebieden, komt in de gevarenzone. “Hiervoor zijn compressoren nodig, waarbij dus stikstofemissies vrijkomen”, stelt havenwoordvoerder Tie Schellekens.
De woordvoerder voorziet dat allerlei projecten, zoals de aanleg van infrastructuur, uitbreidingen van bedrijven en de komst van nieuwe bedrijven, op grond van de uitspraak opnieuw moeten worden doorgelicht, wat ertoe kan leiden dat vergunningprocedures langer, onzekerder en kostbaarder worden. “Kortom, forse vertragingen, en dat kan ten koste gaan van de investeringsbereidheid.”

Overigens ziet Schellekens weinig mogelijkheden voor het compenseren van nieuwe bijdragen aan stikstofdeposities met het verminderen van andere bijdragen, het zogeheten salderen. De industrie heeft, in tegenstelling tot de landbouw, de afgelopen decennia al heel veel gedaan aan het reduceren van emissies, waaronder stikstofemissies. “Dat komt omdat deze sector al heel lang op grond van Europese regels de beste technieken moet gebruiken.”

De haven wil nu bij de overheid bepleiten dat er voor projecten met een nationaal belang, waaronder de plannen die aansluiten bij het Klimaatakkoord, een nieuwe collectieve regeling komt.


Lees meer over dit onderwerp via de tag(s):
Stoffen
RC - Veiligheid, gezondheid & milieu

Onderdeel van dossier(s):